人们对宪法上的平等制度曾经有过误读，其中人们一度将宪法上的平等制度等同于普通法上的平等制度，表现为生活中出现大量的所谓平等权第一案。

[4] 1990年，中共中央《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》要求增加村务公开的力度，接受村民对村民委员会工作的监督。在移动互联网时代，政府信息公开制度本身所具有的程序规范、单向被动、边界清晰、主体有限等特点，逐步显现出不适应性，单纯依靠这一制度越来越难以做到让群众看得到、听得懂、信得过、能监督。

文章来源：《行政法学研究》2016年第3期。也可以考虑赋予被申请人资源约束条件下一定的裁量权，根据申请人类型分别适用不同程序，对普通申请人按照一般程序要求执行，对经常申请人可以延长办理时限。这样，政务公开既为公开工作服务，也为领导决策、公众参与、行政执法、大众创业、经济社会发展等众多工作服务，与党和国家的主旋律保持一致，形成互联网+环境下的制度集聚效应。[20]随着信息化进一步发展，更高要求的刚性应该会逐步增强，甚至成为基本要求，并鼓励引入更多的自选动作，不断提高政府治理水平。1994年，中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》第一次提出要抓好村务公开制度建设。

[21] 《条例》修改也要从基本要求与更高要求两个方面分别加以完善： （一）进一步完善规范的政府信息公开制度，夯实制度基础 升级版政务公开制度建立在2.0版制度基础上，两者是相互递进关系。（三）政务公开的融合发展阶段 条例实施以后，因为各种原因，实践中一直面临不少问题。笔者在A分院调研时发现，个人自荐而被选任的监督员，检察机关通知其在规定时间、地点参加案件监督时，他们往往都能比指定时间提前到达，参与案件监督时，更加认真和努力，他们会提前准备相关的法律知识或者是现场通过手机上网查询最高检、最高法最新的解释和规定，并能够大胆地向人民检察院案件承办人员进行提问和说明自己的观点意见。

人民检察院播放监视居住期间的监控视频，但由于案件处于侦查阶段，出于保密的需要，将监控视频的声音做技术处理，人民监督员看得到但是全程听不到，也不允许监督员与犯罪嫌疑人单独接触。[8] 其他增加的两种情况阻碍律师或者其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的、应当退还取保候审保证金而不退还的，相对于采取指定居所监视居住强制措施违法的来说，无论是规定方面还是在实践中人民监督员介入监督都比较简单，可以借鉴以前人民监督员对五种情形的监督程序。2015年选任人民监督员时各司法行政机关仍以这一原则为基础，选任出C市第三届人民监督员，公民自荐产生的监督员相对于组织推荐，他们具有更强烈的履职热情。从C市践行人民监督员制度的内容来看：选任管理实现了外部化，拓展了监督案件的范围，完善了监督员参与监督的程序，保障了监督员的知情权。

人民监督员参与检察机关的各种活动，一方面是对检察权的监督和制约，没有透明度，群众无法参与，也就难以进行监督，没有一定的公开性和介入渠道，社会监督就无法发挥作用，更难以取得积极效果。自侦案件中检察机关自侦查至审查起诉等各个环节都要向犯罪嫌疑人及其近亲属告知人民监督员制度，有举报人、控告人时也要向他们告知。

摘要：2015年最高人民检察院、司法部发布的《深化人民监督员制度改革方案》从选任管理方式、监督案件的范围、监督程序和制度保障等方面完善了人民监督员制度。3.违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的。[10] 《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第107条：犯罪嫌疑人在取保候审期间没有违反刑事诉讼法第六十九条的规定，或者发现不应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的，变更、解除或者撤销取保候审时，应当告知犯罪嫌疑人可以凭变更、解除或者撤销取保候审的通知或者有关法律文书到银行领取退还的保证金。为了确保各种监督案件的信息畅通，保证监督工作的顺利进行，2014年4月、5月，C市人民检察院先后印发《关于推行〈C市检察机关人民监督员接待日制度〉的通知》、《关于在全市检察机关推行保障人民监督员监督知情权三项制度的通知》，2015年5月，又印发《关于进一步完善和落实人民监督员知情权保障机制的通知》，该《通知》既是对2014年发布的两个文件的总结，也是在最高检将C市作为人民监督员制度改革试点地区之后，C市所作的积极回应。

另一方面规定人民检察院处理决议未采纳多数人民监督员评议表决意见，多数人民监督员在经过检察机关反馈说明后仍对不采纳结果持异议的，有权要求提请人民检察院复议一次，赋予了人民监督员监督结论对检察机关程序上的约束力，[14]但对于复议的期限和复议结果的告知程序还需要进一步完善。2015年全年，A分院辖区一共提请监督案件37件45人，其中拟不起诉的26件28人，拟撤销案件11件17人，新增加的四种情形尚未有一例由人民监督员主动提请监督。选任的人民监督员中，人大代表、政协委员43人，占总数的20%。（三）拓展八种情形案件的来源 改革后，人民监督员监督案件的范围被简要概括为三类案件，八种情形，三类案件监督程序的启动是强制性的，但八种情形的启动有赖于对人民监督员知情权的保障。

以C市人民检察院为例，按照计划表的进程，2015年6-9月份是改革后的人民监督员运行阶段，C市在人民监督员选任和制度创新，保障人民监督员知情权方面均有进步，但是改革之前的一些老问题仍然存在，而且随着改革的进展，也发现新制度实施过程中出现的新问题。[3]其三，由司法行政机关进行选任管理可以避免人民监督员成为人大个案监督的工具。

本文为高一飞教授主持的2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》（立项号14AFX013）、2014年度最高人民法院重大理论课题《司法领域公民知情权研究》（2014sp010）、2015年中国法学会深入研究党的十八届四中全会精神重点专项课题《司法公开实施状况评估和建议》（CLS（2015）ZDZX10）的阶段性成果。（四）保障监督员知情权 知情权是监督权行使的基础，人民监督员发现十一种需要监督的情形不能依靠道听途说，更不能自己去调查，法律并没有赋予人民监督员调查权，监督员不能分享检察院的权力。

将文化水平限定为高中以上，相较于一定的文化水平，更加明确，也避免了因为文化程度不高对案情理解存在问题而影响监督效果，同时高中以上文化程度的规定，以现在的国民受教育水平来看，也不存在将大多数群众排除在外的担忧。人民检察院无法回应自己选人监督自己的尴尬，监督员的独立性和监督效力也备受外界质疑。本文将对人民监督员实施一年的情况进行分析，并提出进一步推进人民监督员制度改革的建议。[15] 周斌文：试点10省份选出5300余名人民监督员，《法制日报》，2015年7月7日版。第三届218名人民监督员之中，人数最多的是本科学历共108人，占监督员总人数的49.5%，高中、中专学历和硕士及以上学历都比较少，学历太低，无法充分理解案情，影响监督实效，但对学历在符合基本条件的前提下不应作特别要求，否则影响人民监督员的代表性。[13] 《深化人民监督员制度改革方案》：人民监督员对所监督案件独立进行评议和表决，制作《人民监督员表决意见书》，说明表决情况、结果和理由。

[5] 笔者同意将现阶段监督案件的范围限定在人民检察院直接受理立案侦查的案件。辖区61名人民监督员有102人次参加了案件监督，参加率为89%。

[29] C区某国税局工作人员涉嫌贪污罪，案件处于初查阶段。检察委员会的最终处理决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。

首先，由于侦查工作以案件保密为原则，公民的介入会大大增加泄密的几率，从而为案件侦查带来麻烦。按照改革试点和《改革方案》的要求，为便于人民监督员了解检察机关办理直接受理立案侦查案件的情况，畅通发现监督线索的渠道，各级院应建立职务犯罪台账制度，供人民监督员查阅。

[4] 陈卫东等：人民监督员制度的困境与出路，《政法论坛》，第30卷第4期，第131页。《改革方案》再次将职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定纳入监督范围是考虑到逮捕作为一种最严厉的强制措施，基于审慎用权和保障犯罪嫌疑人人权的原则，应当将其纳入监督范围，通过内部制约和外部监督相结合的方式促进逮捕权的正确行使，实现四中全会的要求。[12] 《检察机关统一业务应用系统使用指引手册》编辑委员会：《人民监督员业务》，北京：中国检察出版社，2013年版，第100页。C市人民检察院2015年5月6日在全市检察院系统内印发了《C市人民检察院关于进一步完善和落实人民监督员知情权保障机制的通知》，在全市范围内探索建立职务犯罪台账制度，[25]深化人民监督员接待日、人民监督员告知、人民监督员信息通报三项制度。

同时规定对于人民监督员参加案件监督工作支出的费用实行每次包干补贴制，即每参加一件案件的一次监督工作给予一次性包干补贴，划分主城九区和其他区县地区，规定人民监督员只要是在产生范围内参与案件监督的，每人每件补贴200元。从2003年试点实行人民监督员制度一直到在全国检察院推广，这期间出台的规则方案规定人民监督员均是由检察机关自己选任、自我管理和考核。

特别是在案件监督过程中，一般案件的监督需要三位人民监督员共同选出一名人民监督员作为主持人，新旧搭配，有利于监督程序的开展，提高监督实效。C市第三届人民监督员于2015年7月20、21日接受了为期一天半相关知识的培训，培训首先让其了解人民监督员制度设计的背景、意义及发展过程，司法行政机关的职责范围、地位作用和人民监督员制度改革的进展，重点就人民监督员履职的内涵及如何才能正确履职等问题与人民监督员进行了交流。

因为对于公安机关移送案件批捕起诉，已经通过检察监督体现了外部监督，再由人民监督员进行重复监督不符合诉讼经济和效率原则，而且庞杂的案件也不利于发挥监督员的监督效果。[21] 数据是笔者通过C市人民检察院公布的2011年选任的人民监督员名单和C市司法局2015年选任的人民监督员名单一一对比分析得来。

[3] 秦前红：《人民监督员制度的立法研究》，湖北：武汉大学出版社，2010年版，第35页。为了解他们对所监督案件的掌握情况，笔者随机编了一个案例（利用影响力受贿案），虽不具有代表性，但透过案例也可以看出他们的分析判断能力。如C区人民检察院试点的指定居所监视居住工作办法，为防止泄露侦查秘密，不允许被指定居所监视居住的犯罪嫌疑人与人民监督员接触，大大影响了案件监督的实际效果。第三，人民监督员告知制度。

在调研期间，通过对参与案件监督的新任人民监督员进行随机访问发现，有一些人民监督员比较活跃、会积极发言，而有一些则说话不多。[8] 《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第119条规定的是在作出指定居所监视居住决定中存在违法情况的，主要包括以下几种情形：（1）不符合指定居所监视居住的适用条件。

访问的几位新任监督员都了解他们是对人民检察院自己决定立案侦查的案件中十一种情形进行监督，知道自己在监督过程中所享有的权利和承担的义务。随机采访的9位人民监督员，几位监督员均认为案例中的当事人构成犯罪，其中有一半以上认为是构成受贿罪，有2人准确指出当事人构成利用影响力受贿罪，后来得知，他们在培训过程中，检察院也给他们讲解了几类犯罪案件的典型案例，其中一例与此类似。

2015年的《深化人民监督员制度改革方案》增加了四种监督情形，一方面是与新修订的刑诉法中保障律师会见权、规范取保候审保证金的收取和返还程序的规定相衔接。[9] C市人民检察院内部文件：人民监督员发现人民检察院的有关部门及检察人员有五种情形的，可以书面或者口头的方式向人民检察院提出监督意见，对于人民监督员提出的监督意见，人民检察院各有关部门应当分工负责，互相配合，依法公正处理，承办部门应当在规定期限内将调查结果通报人民监督员办公室，人民监督员办公室跟踪督办。

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